La supervisión escolar, un poco de historia
Durante el gobierno de Porfirio Díaz se establecieron acuerdos entre autoridades
del sector educativo, investigadores, autores de textos, directores y maestros
para formular las bases de la educación pública, influida en ese entonces por la
filosofía positivista y los principios del liberalismo político. A lo largo de aquel
periodo se obtuvieron importantes logros en materia educativa: se realizaron
congresos de instrucción pública, con la finalidad de establecer acuerdos unificadores;
se incrementó el número de escuelas, la educación normal mejoró su nivel
y se le dio carácter nacional. Además, una generación de intelectuales mexicanos
aportó sus ideas para integrar una teoría pedagógica que diera sustento a la educación
nacional.5
4 Francisco Gómez Jara, Técnicas de desarrollo comunitario; p. 181.
5 “Con cuidado, se procuraba que la Normal influyera en toda la República por medio de sus alumnos, lo que
denota que se preveían dificultades para ampliar el ámbito del Gobierno Federal fuera del DF. Curiosamente, el
federalismo había permitido que varios estados implantaran innovaciones educativas antes de que se hiciera lo
propio en la capital. Así se habían establecido Normales en Guadalajara y San Luis Potosí, en 1849; en Puebla
21
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
Respecto a la inspección de las escuelas oficiales, durante el gobierno de
Porfirio Díaz, se sentaron las bases para definir las principales funciones de dicha
figura educativa. En la Ley Reglamentaria de Instrucción Obligatoria en
el D.F. y Territorios, expedida en 1891, se nombró un Consejo Superior de Enseñanza
Primaria, cuyas atribuciones fueron principalmente tres: 1) cuidar el exacto
cumplimiento de las leyes y reglamentos; 2) nombrar comisiones para vigilar que en
las escuelas se aplicara el programa, las formas y métodos pedagógicos sugeridos
oficialmente; y 3) orientar a los profesores y directores sobre su buen desempeño,
informar anualmente sobre el estado de la enseñanza primaria y sugerir las modificaciones
o reformas pertinentes, y, a su vez, proponer la remoción de profesores
y directores cuando fuese el caso, observar el buen servicio de la escuela y resolver
dificultades que se presentaran al interior entre los docentes, por ejemplo.6
En 1917, Venustiano Carranza —a la cabeza del gobierno— buscó soluciones
a los grandes problemas nacionales. Las desigualdades étnicas, económicas y
sociales se habían acrecentado. Carranza dispuso que los ayuntamientos de todo
el país se hicieran cargo de las escuelas elementales y expidió leyes para que el
Gobierno del Distrito Federal ejerciera su acción sobre las instituciones educativas
de su competencia, su régimen se desenvolvió bajo una organización educativa
completamente descentralizada.7
Con la creación de la Secretaría de Educación Pública (sep), en 1921, se avizoraron
cambios en el campo educativo. La nueva Secretaría estableció las bases
jurídicas, políticas y administrativas para la centralización nacional de la educación
primaria.
Con el Reglamento Interior, expedido en 1922, el Departamento Escolar se
hizo cargo de organizar a las escuelas de todos los niveles y procurar el cumplimiento
de los propósitos nacionales comunes. La inspección pedagógica se dio
y Nuevo León, en 1881, y en 1886 en Querétaro, Michoacán y Veracruz. No fue sino hasta 1887 cuando se
inauguró en el Distrito Federal la Escuela Normal de Profesores, y en 1890 la Escuela Normal de Profesoras. El
Reglamento entregaba a la Normal el control del contenido de la instrucción básica, impartida en los territorios
federales”; Josefina Zoraida Vázquez, “Un siglo de descentralización educativa 1821-1917”, apud María
del Carmen Pardo, Federalización e innovación educativa en México; p. 47.
6 Guillermo Tapia García y Margarita Zorrilla Fierro, “Antecedentes de la Supervisión Escolar en México”,
apud Benilde García Cabrero y Laura Zendejas Frutos (coordinadoras), Hacia un nuevo modelo de supervisión
escolar para las primarias mexicanas; p. 103.
7 Fernando Solana, et al., Historia de la Educación Pública en México; p. 151.
22
Programa Escuelas de Calidad
en todas las escuelas oficiales y particulares. Para ello se creó la Inspección General
de Educación y se dividió al país en tres regiones, en cada una se nombró a un
inspector general.8
Los delegados de la Federación en los estados ejercieron el papel de inspector
general, tomaron decisiones acerca de la ubicación de las escuelas, seleccionaron
y formaron a los maestros, tuvieron la facultad de nombrar o cesar al personal
docente y administrativo, tanto en la delegación como en los planteles; además
de gestionar los materiales educativos necesarios en las escuelas y vigilar el cumplimiento
del reglamento y los programas vigentes.
Hacia 1923, se formularon los lineamientos generales de una nueva relación
entre la sep y los estados, con la pretensión de evitar que hubiera disposiciones
distintas en materia educativa.
Con objeto de unificar y coordinar la educación en todo el país, en 1934, se
ampliaron las facultades de la Federación para establecer convenios de unificación
de la educación primaria con los estados.9
Cabe mencionar que también en esta época ya se invitaba al inspector a no
tener un papel pasivo en la vigilancia de las escuelas, y se le sugería estimular
a los maestros para trabajar mejor, ilustrarlos sobre los nuevos métodos de enseñanza,
darles clases, si fuera necesario, y controlar la acción educativa en el aspecto
técnico, económico y social. Para realizar esto, se le recomendaba recurrir a la planeación
de sus actividades.10
José Vasconcelos al frente de la sep incluyó la lectura y la publicación de
textos, creó un departamento editorial y le otorgó la infraestructura necesaria: El
plan vasconcelista de ediciones era publicar cien obras fundamentales de la cultura
universal, y al mismo tiempo libros de índole técnica que sirviesen de auxiliares docentes
y elementos de autoaprendizaje.11 Por su parte, eran los inspectores quienes
8 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 108.
9 Ibidem; p. 107.
10 Ramón García Ruiz, Principios y técnicas de la supervisión escolar, México, sep, 1943, apud Tapia
y Zorrilla, ibidem; p. 109.
11 Álvaro Matute, “La Política Educativa de José Vasconcelos”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo.
Curso para Directores y Supervisores de Telesecundaria; Unidad de Telesecundaria; p. 35.
23
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
llevaban a las escuelas los libros, materiales, útiles y demás herramientas necesarias
para su buen funcionamiento.
Para esos años, en el nivel conceptual ya se tenían muy claras las tareas o funciones
de competencia de la supervisión escolar: vigilar, gestionar, capacitar, cesar,
nombrar, ubicar, estimular, motivar, controlar, coordinar y planear, entre otras; sin
embargo, la normatividad para estas figuras educativas aún no estaba alineada,
existían diferencias en los niveles federal y estatal. Después de realizada la Asamblea
Nacional de Educación, en 1930, se estableció un solo sistema de inspección.12
Con ello se logró también la unificación de los sistemas educativos y de los criterios
pedagógicos en todo el país.
En 1934, el General Lázaro Cárdenas asumió la presidencia de la República
y llevó a cabo su programa de gobierno, de acuerdo con los lineamientos del
llamado Plan Sexenal. Las primeras acciones fueron la reforma del Artículo 3 constitucional
y el impulso a la Reforma Agraria. La educación, entonces, adquirió un
carácter socialista,13 el cual no fue necesariamente aceptado por los diferentes
sectores. En algunas regiones del país, los maestros rurales fueron perseguidos por
exaltar el espíritu progresista y anticlerical del Artículo 3.14
Incluso en esos años la escuela laica corrió el peligro de desaparecer, muchas
personas coincidían en suprimirla. El presidente Cárdenas se pronunció por la no
intervención del clero en la educación popular y confió a los maestros la guía de
la niñez y de los hombres de trabajo. Convocó a los profesores a salir del aula,
asistir a los talleres y al campo para apoyar sus intereses.15 Los políticos de
12 Alberto Arnaut, La Administración educativa federalizada en México; apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 109.
13 Entrevista del General Lázaro Cárdenas con Ezequiel Padilla, publicada en los diarios nacionales los días
12 y 13 de abril de 1935: “Hemos propagado, difundido y sustentado en la tribuna y en la prensa… el
derecho de los obreros y campesinos a elevar sus normas de vida, con mejores salarios, tierras propias y condiciones
de trabajo justas… No es mi manera ser instrumento de una prosperidad fundada en la explotación
injusta de las clases trabajadoras. Debemos combatir el capitalismo que ignora la dignidad humana de los
trabajadores y los derechos de la colectividad, pero el capital que se ajusta a las nuevas normas de justicia
distributiva, que garantiza buenos salarios y cumple con los derechos de las clases trabajadoras, ese capital
merece plenas garantías”; Belinda Arteaga Castillo, “El proyecto social del cardenismo (1934-1940)”,
apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria;
pp. 40-41.
14 Idem; p. 40.
15 Alberto Bremauntz, ”La educación socialista en México”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo.
Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 51.
24
Programa Escuelas de Calidad
izquierda expresaron su apoyo a la educación socialista y reconocieron la importancia
de su papel para extinguir el espíritu individualista de la educación e infundir,
a su vez, el concepto de los intereses y necesidades de la comunidad. La tarea de
los inspectores escolares era evidente: cuidar que la educación mantuviera su laicidad,
que conservara los ideales socialistas y garantizaran el control de las escuelas
privadas mediante la aplicación de la clausura administrativa, si se salían de la norma
establecida.16
Hacia la década de los años 40, con el presidente Manuel Ávila Camacho
al frente de la presidencia, se reformó nuevamente el Artículo 3 constitucional
de 1935, el país respiraba un clima más tranquilo, la política nacional atravesó
por un periodo de cierta estabilidad, aun cuando en el plano internacional la Segunda
Guerra Mundial conmovía a la población y en otros ámbitos se fortalecía
la economía capitalista.17
Luego de la reforma al Artículo 3 constitucional, se revisaron los planes,
programas y libros de texto oficiales. Jaime Torres Bodet, entonces Secretario de Educación,
emprendió un movimiento de modernización de las técnicas de enseñanza
que retoma, entre otros, el principio de individualidad y deja de lado los de la conciencia
colectiva.18
La función principal que se atribuyó a los supervisores escolares en este periodo
se concentró específicamente en vigilar que en los planteles se cuidara la “exacta
observancia de las disposiciones legales” de la Ley Orgánica de la Educación
Pública y que el contenido de la educación primaria fuera igual en toda la República.
En los años subsecuentes a la Segunda Guerra Mundial, la industria y la
demografía crecieron favorablemente en México. La educación y la salud fueron
renglones prioritarios de atención de los gobiernos que se sucedieron de 1958 a
1970,19 se construyeron miles de escuelas en este periodo para incorporar a
16 Ibidem; p. 59.
17 Cfr., Belinda Arteaga Castillo, “Procesos sociales y educación en el gobierno de Manuel Ávila Camacho
(1940-1946)”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de
Telesecundaria; p. 97.
18 Ley Orgánica de la Educación Pública, capítulo IV, artículo 16, fracción VI, Presidencia de la República;
México, 1941: “Se estableció como fin último de la Educación, la consolidación de la unidad nacional y la
exclusión de toda influencia sectaria, política y social, contraria o extraña al país”.
19 Este periodo corresponde a los sexenios presidenciales de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz.
25
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
millones de estudiantes al sistema educativo en todo el país.20 Los desayunos escolares
y la publicación de millares de libros de texto fueron la fórmula innovadora para
atender la demanda educativa.
Si bien durante estos años todos los niveles que integran el sistema de educación
formal se expandieron en forma impresionante, el crecimiento de la
población rebasó la expansión del sistema.21 El propósito de las escuelas fue lograr
que los alumnos concluyeran un año escolar y admitir a los estudiantes en el grado
subsecuente y lograr la conclusión de un nivel educativo. La permanencia, aprobación
y eficiencia terminal, se convirtieron en los principales indicadores de evaluación
de la eficiencia interna del sistema.
En aquellos años, el sen consiguió resultados importantes, mismos que contribuyeron
a su posicionamiento social. Niños de 3 a 5 años cursaban la educación
preescolar; la educación primaria atendía a alumnos de 6 a 12 años, y la secundaria
a jóvenes de 12 a 15. Los otros niveles: el técnico, el medio superior y superior,
también iniciaban un periodo de alta demanda.
En el periodo que va de 1940 a 1978 operó un cambio fundamental
en la naturaleza de la función de inspección y el puesto: si bien ya desde
la primera época la inspección escolar tenía funciones de control laboral e incluso
injerencia en lo relativo a los salarios de los maestros, a partir de 1940 se
generó un proceso de adquisición de una importante autoridad en el control
administrativo y laboral del magisterio, al intervenir en la contratación, asignación
de adscripción, cambios en la adscripción, sanción y cese de los maestros
en una estrecha relación con el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la
Educación (snte).22
Con la aparición del snte en el escenario educativo, muchas cosas cambiaron en
la organización de la estructura interna del sen; por ejemplo, a cada zona escolar
correspondía una delegación sindical, que tenía la atribución de asignar las plazas
20 “Entre los años 1958 y 1970, la demanda potencial correspondiente a todos los niveles mencionados
pasó de 17 millones 173 mil 506 individuos a 26 millones 555 mil 664; lo cual quiere decir que dicha
demanda se incrementó 54.6%”; Carlos Muñoz Izquierdo, “Evaluación del desarrollo educativo en México
(1958-1970) y factores que lo han determinado”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso
para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 191.
21 Ibidem; p. 194.
22 Cfr. Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 117.
26
Programa Escuelas de Calidad
vacantes, el inspector escolar era el interlocutor directo, la función de control laboral
del magisterio seguía en sus manos, así como la responsabilidad de la administración
educativa federal. Otra muestra de esto fue el acceso al cargo de inspector,
a éste sólo se podía llegar mediante el Sistema de Escalafón y, como condición,
ser miembro del Sindicato. El snte tomó bajo su control las políticas y decisiones
en materia educativa, los nombramientos de figuras directivas (directores y supervisores)
y docentes quedaron a su cargo, de esta manera se instituyeron las bases
de su control.23
Para los años 70 había crecido tanto el sen, que pesó sobre los inspectores
o supervisores una sobrecarga de asuntos administrativos; con la ampliación de la
cobertura educativa también crecieron los problemas en el magisterio.
El sistema educativo fue muy vasto en esos años, pero también conflictivo,
los supervisores se convirtieron en una pieza clave que contribuyó a garantizar
la paz política y gremial de la mano del snte.24 Para entonces, la sep enfrentaba
las consecuencias de su crecimiento y del robustecimiento sindical. Las autoridades
educativas perdían el control de los maestros en la misma medida en que aumentaba
la influencia del Sindicato en el gremio magisterial, los supervisores no fueron la
excepción.25
23 “A mediados de la década de los cincuenta, las autoridades educativas federales empezaron a ver con
optimismo la expansión centralizada, así como la consolidación del snte como una organización nacional
del magisterio, con un carácter fuertemente centralizado… en esos años, la opinión oficial comienza a
cambiar… El crecimiento de la Secretaría no sólo había reducido la capacidad de control y autocorrección
administrativa y técnica de la sep, sino también la proporción de los recursos presupuestales que no
estaban atados al gasto corriente, sobre todo el pago de los sueldos y honorarios… el personal se hacía
cada vez más numeroso; al mismo tiempo, el control que las autoridades ejercían sobre sus empleados
era cada vez más endeble”; Engracia Loyo, “El largo camino a la centralización educativa”, apud María
del Carmen Pardo(coordinadora), Federalización e innovación educativa en México.
24 Alberto Arnaut, Conferencia magistral La función de los asesores técnico-pedagógicos (atp) en las
nuevas administraciones educativas, ofrecida en el Primer Encuentro Estatal de atp del Programa Escuelas
de Calidad, realizado en Tabasco, en mayo de 2005.
25 “Esas dificultades comenzaron a modificar la postura oficial… En sus Memorias, Jaime Torres Bodet da
cuenta de ese viraje: “En 1921, Vasconcelos pugnó por federalizar la enseñanza. En 1943, imaginé candorosamente
que la firme unidad sindical de los profesores contribuiría a mejorar la federalización ideada
por Vasconcelos, pero en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalización
no era recomendable en los términos concebidos por el autor […] La unificación sindical no parecía
favorecer de manera muy positiva la calidad del trabajo docente […] Habíamos perdido contacto con la realidad
de millares de escuelas […] Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos
del sindicato, encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que les sería,
a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores”, apud Loyo, op. cit.; p. 69.
27
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
Los rasgos políticos actuales de la supervisión, sustentados en la normatividad
aún vigente, se constituyeron durante un periodo de 50 años (de 1920 a 1970).
En este mismo lapso se configuraron las funciones y los roles de la inspección escolar
como instancia de control y regulación. En dicho periodo, el Gobierno Federal
se fortaleció mediante un esquema de centralización frente a los gobiernos estatales
que “perdieron la capacidad jurídica, política y técnica para dirigir la educación en
sus territorios absorbidos por el Gobierno Federal, por las vías jurídica-legal,
administrativa y laboral perdieron también la capacidad de controlar la orientación
y contenido de los procesos educativos de sus escuelas”.26
El crecimiento del sen favoreció diversos intereses: para la Secretaría y el gobierno
en turno, alardear sobre el número de obra (escuelas) construida; para el snte,
el aumento significativo del número de sus agremiados y, con ello, el incremento de su
influencia y poderío en todo el país; para los maestros, mejores salarios y posibilidades
de movilidad; para la dirigencia sindical, el manejo de mayores recursos que ofertar
(plazas, adscripciones, ascensos).
Esta circunstancia implicó, a su vez, el surgimiento de los problemas entre la sep
y el snte, ya que una vez agotada la política de expansión centralizada en la década de
los 60, la Secretaría da un viraje y, hacia los años 70, sitúa el énfasis de su acción en
reformar cualitativamente al sistema.
La década de los años 70 estuvo marcada por una crisis económica internacional,
a la cual México no fue ajeno, la educación nacional se vio en la necesidad de
implementar una reforma estructural en su totalidad: de la administración pública
hasta la práctica docente; de la norma jurídica hasta los contenidos educativos.
Todo debió volver a concebirse y a edificarse.27
La reforma educativa de 1970 intentó cubrir tres aspectos fundamentales:
a) La actualización de los métodos, técnicas e instrumentos, para dinamizar
el proceso de enseñanza-aprendizaje.
b) La extensión de los servicios educativos a la población marginada, mediante la
aplicación sistemática de medios pedagógicos modernizados.
26 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 118.
27 Ibidem; p. 230.
28
Programa Escuelas de Calidad
c) Flexibilidad del sistema educativo, para facilitar la movilidad horizontal
y vertical de los educandos entre la diversidad de tipos y modalidades
del aprendizaje.
En 1973 inició la desconcentración de las estructuras administrativas de la sep,
basada en un proceso organizacional territorial aparejado con la reforma de planes
y programas de estudio para primaria, así como de los materiales y métodos de
enseñanza. Los supervisores asumieron la tarea de conducir la implantación de tal
reforma y de vigilar su aplicación.
La difusión de la reforma educativa se hizo a través de una capacitación
en cascada: la oficina federal capacitó a los funcionarios estatales, y éstos a los
supervisores, quienes capacitaron a los directores y a los maestros. Finalmente,
los supervisores remitieron en informes los resultados de la aplicación de la reforma
a los funcionarios estatales, y ellos a la oficina federal.28
Con la desconcentración se articularon en una sola entidad las funciones del
proceso administrativo: la dirección técnica, la administración del personal, el control
escolar y la supervisión, con la suficiente autoridad en el nivel local.
Con los cambios en la adscripción organizacional se fundó la estructura orgánica
fundamental de la supervisión escolar, sin que se vieran afectadas las funciones
operativas, administrativas, laborales o sindicales en las que participaba el puesto
de inspector.29
La política educativa de mediados de los 70 y principios de los 80 tuvo como
objetivo primordial el mejoramiento de la calidad de la enseñanza, a través de dos
estrategias: a) reformar la formación de maestros mediante la educación Normal
y la creación de la Universidad Pedagógica; b) modificar el sistema de control y
evaluación del trabajo docente, a partir del seguimiento a la desconcentración administrativa
de la sep.30
28 Ibidem; p. 119.
29 Idem.
30 Arnaut, apud Pardo, op. cit.; p. 73.
29
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
En 1981, a propósito de la elaboración de los Manuales de operación de la
supervisión escolar de educación primaria, se definieron conceptos, se expusieron
objetivos y alcances de la tarea de la supervisión, se delimitaron las funciones y se
describieron las actividades, técnicas e instrumentos para desarrollar su quehacer.31
Se definió a la supervisión escolar como:
El proceso integral que facilita el control del funcionamiento de los servicios
educativos que se otorgan a la población en los planteles, conforme a normas,
lineamientos, planes y programas de estudio, y de actividades aprobados por
la Secretaría de Educación Pública.32
El objetivo de la supervisión escolar se estableció como:
Favorecer el adecuado funcionamiento del servicio educativo del nivel primario,
en la zona de supervisión, conforme a las normas y criterios establecidos
sobre el particular.33
Las acciones esenciales de la supervisión en estos manuales son las siguientes:
enlace, promoción, orientación, asesoría, verificación y evaluación.34
Entre 1983 y 1984, se estableció la Unidad de Servicios Educativos a
Descentralizar (used), con lo cual los directores y los inspectores quedaron subordinados
a la autoridad representada por el director general de la used. Entre 1986
y 1987, la used fue sustituida por los Servicios Coordinados de Educación Pública
en el Estado (scep), como una etapa muy avanzada del proceso de desconcentración.
La estructura de la supervisión quedó definida en un nuevo marco
institucional. La sep inició la redefinición de las funciones genéricas y específicas
de la supervisión escolar y de la jefatura de sector.* En 1987 se puso en marcha el
31 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p.120.
32 Idem.
33 Idem.
34 Idem.
* El jefe de sector es el jefe inmediato superior del supervisor escolar; “la Jefatura de Sector agrupa a varias zonas
escolares y los supervisores de cada uno de los niveles educativos, bajo el mando de jefe de sector. Hay indicios
de esa figura, desde 1930. En el reglamento de inspección de 1945, los sectores son en realidad subdivisiones de
una zona escolar. Para 1950, se vuelve a hablar del jefe de sector como superior jerárquico del inspector, y agrupa
varias zonas escolares. Por su evolución posterior, todo parece indicar que se trata de un eslabón, en una elaborada
cadena de mando con tramos de control muy cortos”, apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 121.
30
Programa Escuelas de Calidad
Proyecto Estratégico 05 de Fortalecimiento de la Capacidad Técnico Administrativa
de los Directivos Escolares, por el que se diseñó el Manual del Supervisor de Zona
de Educación Primaria, así como los de preescolar, secundaria, educación especial
e inicial.
En este Manual se precisa que “el supervisor de educación primaria es el responsable
de administrar la prestación del servicio educativo en los establecimientos
escolares de este tipo, conforme a las normas y lineamientos establecidos al respecto
por la Secretaría de Educación Pública; por tanto, dichos lineamientos y normas los
debe observar para orientar su aplicación”.
La función de la supervisión escolar consiste en “orientar, promover, organizar
y estimular la participación de la comunidad educativa, como elementos de cambio
social, en la consecución de los objetivos del Sistema Educativo Nacional”.35
Se puede observar un cambio en el concepto de supervisión entre el Manual
de Operación y el Manual de Supervisión, ya que el segundo desplazó la noción de
control-regulación simple (referida a controlar el funcionamiento de los servicios)
hacia una noción más proactiva, al enfatizar las tareas de orientación, promoción,
organización y estímulo a los miembros de la comunidad educativa.
La zona escolar es una demarcación territorial con un número determinado de
escuelas, de las cuales es responsable el supervisor. Así, en el manual se establecieron
las funciones generales asignadas a la supervisión de zona escolar: “Planeación,
Técnico-Pedagógica, Control Escolar, Extensión Educativa, Organización Escolar,
Administración de personal, Administración de recursos financieros, Administración
de recursos materiales. El manual, incluso, hacía una sugerencia de actividades
para el supervisor”.36
Entre 1987 y 1988 se desarrolló el Programa de Capacitación para Supervisores,
cuyo material principal es el Manual del Supervisor de Zona de Educación
Primaria, y se pusieron en práctica sus lineamientos.
35 Idem.
36 Tapia y Zorrilla, op. cit.
31
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
El proceso de desconcentración de 1978 hasta 1992 transfirió la administración
educativa en los estados, la función y el puesto de supervisor se definió
a través del Manual del Supervisor, donde se consideran las funciones relativas al
control del personal docente, la vigilancia de la prestación del servicio, las condiciones
de trabajo de las escuelas y sus recursos materiales o educativos; también se
enfatiza la función técnica-pedagógica que debe cumplir el supervisor, en relación
con la mejora de la calidad de la educación primaria, como la asesoría técnica y la
capacitación de los docentes.
La supervisión ha sido el medio de transmisión de órdenes y requerimientos de
información a las escuelas: plantillas de personal, inventarios de muebles escolares;
diagnósticos de planta física de las escuelas; requerimientos materiales; estadística
escolar; informes de matrícula y acreditación escolar; requerimientos de personal;
concursos de aprovechamiento; incidencias de personal, y programas institucionales
de otros sectores, como salud.
En la última década del siglo xx, el Estado mexicano desempeñó un papel
preponderante; por diversas razones histórico-políticas, internas y externas, la
economía cambió radicalmente de un Estado protector a un Estado liberal-social,
empujado por la globalización económica. Como una síntesis de postulados históricos,
surge el liberalismo social como sinónimo de libertad con responsabilidad
colectiva; se incorporan los derechos sociales de tal manera, que el individuo debe afirmar
positivamente los intereses de la sociedad tanto como el Estado debe procurar
el desarrollo integral del individuo.37
En mayo de 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica (anmeb), por el cual el Gobierno Federal transfirió a los gobiernos de
los estados los servicios de educación básica y los de formación inicial y en servicio
de los docentes. El anmeb fue un acuerdo político entre el Gobierno Federal, los
gobiernos de los estados y el sindicato de maestros (snte). Su firma significó
la definición de una política educativa nacional que, por su importancia, puede
compararse con la creación de la sep, en 1921.
37 Esteban Moctezuma Barragán, “La obra educativa: hazaña de maestros, sociedad y gobierno”, apud sep,
Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 338.
32
Programa Escuelas de Calidad
A partir de la descentralización pactada en el anmeb, en 1992, varias entidades
se dieron a la tarea de construir, reconstruir, articular o simplemente hacer
gobernable al nuevo sistema educativo local, a través de la búsqueda de factores
de equilibrio. La supervisión escolar y el apoyo técnico a las escuelas se plantearon
también en el contexto estratégico y operativo de los programas compensatorios
a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (conafe), a partir de 1994.
El tema de la supervisión escolar estuvo ausente del anmeb; sólo hubo una
alusión indirecta en el Programa de Desarrollo Educativo (1995-2000), pero aparece,
ya como tema específico, en el Programa Nacional de Educación (2001-2006),
como un asunto significativo de la gestión de orden institucional y relevante para
la transformación de la escuela pública.
La administración federal promovió que la administración educativa de las
entidades contara con mayores referentes y herramientas para asumir los retos
implicados en la intervención de la supervisión escolar. Se pusieron en funcionamiento
programas como:
1. Formación de funcionarios, coordinado por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, sede México (flacso), donde se desarrollaron propuestas
de innovación en el campo de la supervisión escolar.
2. Fortalecimiento institucional del Programa para Abatir el Rezago en
Educación Inicial y Básica (PAREIB), en el conafe, en el cual se han
desarrollado esquemas de formación y consultoría en las que les solicitaron
a los equipos técnicos estatales el desarrollo de estrategias para trabajar
procesos de cambio y alineamiento de la supervisión escolar.
En algunas entidades se desarrollaron programas institucionales dirigidos a intervenir
en las funciones o tareas de la supervisión escolar, las capacidades técnicas
del personal de este servicio, procesos o estrategias de trabajo; infraestructura y
servicios para la operación; nuevas estrategias y métodos de trabajo.38
Entre 2000 y 2006, se vivió una coyuntura en la que se yuxtapusieron lógicas,
orientaciones y procesos respecto de la supervisión escolar y el apoyo técnico
38 Idem.
39 Ibidem; p. 130.
33
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
a las escuelas, tanto en el orden federal como en el local. En no pocas administraciones
educativas estatales se activaron procesos para integrar y articular propuestas
acerca de la necesaria transformación de la estructura, funciones y procesos de
trabajo de dicha supervisión.39
En un contexto en el que muchas entidades optaron por cierto camino y
otras continuaron en una relación dependiente de los lineamientos de la sep, ésta
construyó y publicó, entre 2005 y 2006, las Orientaciones técnicas para fortalecer
la acción académica de la supervisión (dgdgie, 2006); Orientaciones
para fortalecer los procesos de evaluación en la zona escolar (dgdgie, 2006);
Orientaciones generales para constituir y operar el servicio de asesoría académica
a la escuela (dgfcms, 2005); así como las Orientaciones generales para la
elaboración de la normatividad en las entidades federativas. Del gobierno y funcionamiento
de las escuelas de educación básica (dgdgie, 2006).40
Así, en los últimos tres lustros se ha desplegado un rico y variado conjunto de
iniciativas, programas y proyectos referidos a la reforma de la supervisión escolar
y de los servicios de apoyo a las escuelas, basado en decisiones exigidas por los
procesos de implantación de programas y proyectos destinados a las escuelas para el
mejoramiento de la calidad de la educación y por la formulación de nuevos proyectos
educativos locales, que implican la reorganización de las estructuras de gestión
institucional, en su dimensión administrativa y territorial.
Como se puede apreciar, a lo largo de la evolución del sen, los inspectores
o supervisores escolares han sido una pieza fundamental en la consolidación de las
aspiraciones de esta institución educativa. La historia de la supervisión escolar está
ligada al desarrollo del sistema educativo.
Los supervisores han cuidado la aplicación de las leyes de educación y su
ideario en cada momento; han llevado las reformas educativas a todos los rincones
del país y contribuido en la expansión del sistema y en proporcionar los servicios
educativos en las comunidades más alejadas, entre otras acciones de gran relevancia
social y política.
40 Ibidem; p. 129.
34
Programa Escuelas de Calidad
3. Situación actual de la supervisión escolar
Al final de la primera década del nuevo siglo, es posible afirmar que existe una
tensión constante entre las formas de trabajo tradicional y los requerimientos educativos
que demanda la sociedad actual. Dicho modelo tradicional se sostiene en una
serie de aspectos, de los cuales no existe una evidencia objetiva —se carece de
un diagnóstico de la supervisión escolar en México—, son afirmaciones o supuestos
empíricos que tienen sustento en las prácticas que la supervisión ha desarrollado
a lo largo de su existencia. Entre éstos, se pueden mencionar los siguientes:
• Debilidad en las políticas para la profesionalización de la función supervisora.
• El acceso al cargo es discrecional; no existe claridad en el proceso de asignación
de plazas de supervisión. Se toma en cuenta los años de servicio
y haber desempeñado un cargo de director escolar.
• La supervisión pone énfasis en los procedimientos técnico-administrativos, más
que en aquellos de carácter técnico —pedagógico—. Hace falta un equilibrio.
• Las visitas a las escuelas se realizan en términos de la improvisación y fiscalización,
más que en una intervención planificada. Normalmente, se privilegia
la atención de lo urgente sobre lo importante.
• Los manuales que norman su acción datan de la década de los 80.
• Forman parte del organismo gremial (snte) y, al mismo tiempo, son representantes
de la Secretaría de Educación Pública, de ello se deriva la injerencia
del gremio sindical en los asuntos educativos.
• Una vez que asumen el cargo, no se jubilan; un gran número de supervisores
tienen más de 40 años en servicio.
• La atención a la problemática escolar se da a partir de los asuntos emergentes
con una visión parcial, mas no integral, sobre los procesos y resultados
educativos.
• La estructura organizativa responsable de la supervisión se distingue por la
verticalidad y la rigidez.
35
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
• Realizan su trabajo ceñidos a parámetros de exigencias y rutinas muy arraigadas,
basadas en la tradición del cargo, y no en su actualización e innovación.
• Falta de criterios, procedimientos o instrumentos actualizados de acuerdo
con las necesidades de calidad y equidad para regular, orientar y evaluar el
desempeño de la función supervisora.
• El personal de nuevo ingreso carece de las competencias para afrontar
la función.
• Su gestión se caracteriza por ser centralista, vertical, rígida y homogénea.
• La práctica sigue siendo de tipo enlace informativo de los aspectos administrativos
de la educación.
• Falta de equidad en la atención a las escuelas.
• En muchos casos es excesivo el número de planteles por zona escolar.
• El modelo organizacional que identifica a la función supervisora responde a
un rol directivo tradicional, cuyas características se enlistan a continuación:
- Verticalidad en la operación
- Discrecionalidad en la aplicación de la norma
- Evaluación con fines de control y sanción
- Imposición de procedimientos
- Comunicación unilateral
- Prioridad al trabajo centralizado, aislado e individual
Problemática del SEN respecto de la supervisión:
Algunos de los asuntos pendientes en el SEN son la definición e implantación
de políticas que apuntan a una efectiva reforma de la supervisión escolar, entre las
que se aprecian:
• Ausencia de una política nacional para la transformación de la supervisión
escolar, aun cuando se ha señalado en los documentos correspondientes de
política educativa sexenal.
36
Programa Escuelas de Calidad
• Carencia de un diagnóstico de la supervisión escolar a escala nacional que
dé cuenta de si el número de supervisores es suficiente para el total de
planteles escolares de educación básica en todo el país, así como de otros
indicadores relevantes sobre la realidad por la que atraviesa.
• Iniciativas aisladas en las entidades federativas por transformar o fortalecer a
la supervisión escolar, pero sin mecanismos de evaluación de impacto acerca
de su operación.
• Desfase del marco jurídico que regula la función de la supervisión escolar.
• Salarios diferenciados para la misma función entre los sistemas estatal
y federalizado.
• Carencia de evaluación sistemática y análisis de la práctica de la supervisión,
así como su impacto en la mejora de la escuela.
• No existe un programa de capacitación y actualización oficial y específico
para la atención de la función supervisora, alineado a las políticas educativas
vigentes ni de inducción al puesto.
• En el marco de la nueva gestión institucional hace falta, además, la modernización
de la función; es decir, el planteamiento de nuevos roles y tareas
acordes con las demandas actuales y futuras.
Se reconoce la importancia de la función supervisora para evaluar el rendimiento de
las escuelas, a partir de la obtención de información para el análisis de los indicadores
tradicionales: ingreso, egreso, matrícula, eficiencia terminal, reprobación y movilidad
escolar. Sin soslayardicho reconocimiento a través de la detección de los procesos educativos
que requieren mejorar, de la recopilación y análisis de información en forma periódica,
de la asesoría y acompañamiento para la transformación de la gestión escolar,
de la instalación del plan estratégico como mecanismo para el ejercicio de
la autonomía escolar y de la constitución de los Consejos Escolares de Participación
Social como dispositivo que favorece la transparencia y la rendición de
cuentas, entre otras acciones.
37
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
Durante el gobierno de Porfirio Díaz se establecieron acuerdos entre autoridades
del sector educativo, investigadores, autores de textos, directores y maestros
para formular las bases de la educación pública, influida en ese entonces por la
filosofía positivista y los principios del liberalismo político. A lo largo de aquel
periodo se obtuvieron importantes logros en materia educativa: se realizaron
congresos de instrucción pública, con la finalidad de establecer acuerdos unificadores;
se incrementó el número de escuelas, la educación normal mejoró su nivel
y se le dio carácter nacional. Además, una generación de intelectuales mexicanos
aportó sus ideas para integrar una teoría pedagógica que diera sustento a la educación
nacional.5
4 Francisco Gómez Jara, Técnicas de desarrollo comunitario; p. 181.
5 “Con cuidado, se procuraba que la Normal influyera en toda la República por medio de sus alumnos, lo que
denota que se preveían dificultades para ampliar el ámbito del Gobierno Federal fuera del DF. Curiosamente, el
federalismo había permitido que varios estados implantaran innovaciones educativas antes de que se hiciera lo
propio en la capital. Así se habían establecido Normales en Guadalajara y San Luis Potosí, en 1849; en Puebla
21
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
Respecto a la inspección de las escuelas oficiales, durante el gobierno de
Porfirio Díaz, se sentaron las bases para definir las principales funciones de dicha
figura educativa. En la Ley Reglamentaria de Instrucción Obligatoria en
el D.F. y Territorios, expedida en 1891, se nombró un Consejo Superior de Enseñanza
Primaria, cuyas atribuciones fueron principalmente tres: 1) cuidar el exacto
cumplimiento de las leyes y reglamentos; 2) nombrar comisiones para vigilar que en
las escuelas se aplicara el programa, las formas y métodos pedagógicos sugeridos
oficialmente; y 3) orientar a los profesores y directores sobre su buen desempeño,
informar anualmente sobre el estado de la enseñanza primaria y sugerir las modificaciones
o reformas pertinentes, y, a su vez, proponer la remoción de profesores
y directores cuando fuese el caso, observar el buen servicio de la escuela y resolver
dificultades que se presentaran al interior entre los docentes, por ejemplo.6
En 1917, Venustiano Carranza —a la cabeza del gobierno— buscó soluciones
a los grandes problemas nacionales. Las desigualdades étnicas, económicas y
sociales se habían acrecentado. Carranza dispuso que los ayuntamientos de todo
el país se hicieran cargo de las escuelas elementales y expidió leyes para que el
Gobierno del Distrito Federal ejerciera su acción sobre las instituciones educativas
de su competencia, su régimen se desenvolvió bajo una organización educativa
completamente descentralizada.7
Con la creación de la Secretaría de Educación Pública (sep), en 1921, se avizoraron
cambios en el campo educativo. La nueva Secretaría estableció las bases
jurídicas, políticas y administrativas para la centralización nacional de la educación
primaria.
Con el Reglamento Interior, expedido en 1922, el Departamento Escolar se
hizo cargo de organizar a las escuelas de todos los niveles y procurar el cumplimiento
de los propósitos nacionales comunes. La inspección pedagógica se dio
y Nuevo León, en 1881, y en 1886 en Querétaro, Michoacán y Veracruz. No fue sino hasta 1887 cuando se
inauguró en el Distrito Federal la Escuela Normal de Profesores, y en 1890 la Escuela Normal de Profesoras. El
Reglamento entregaba a la Normal el control del contenido de la instrucción básica, impartida en los territorios
federales”; Josefina Zoraida Vázquez, “Un siglo de descentralización educativa 1821-1917”, apud María
del Carmen Pardo, Federalización e innovación educativa en México; p. 47.
6 Guillermo Tapia García y Margarita Zorrilla Fierro, “Antecedentes de la Supervisión Escolar en México”,
apud Benilde García Cabrero y Laura Zendejas Frutos (coordinadoras), Hacia un nuevo modelo de supervisión
escolar para las primarias mexicanas; p. 103.
7 Fernando Solana, et al., Historia de la Educación Pública en México; p. 151.
22
Programa Escuelas de Calidad
en todas las escuelas oficiales y particulares. Para ello se creó la Inspección General
de Educación y se dividió al país en tres regiones, en cada una se nombró a un
inspector general.8
Los delegados de la Federación en los estados ejercieron el papel de inspector
general, tomaron decisiones acerca de la ubicación de las escuelas, seleccionaron
y formaron a los maestros, tuvieron la facultad de nombrar o cesar al personal
docente y administrativo, tanto en la delegación como en los planteles; además
de gestionar los materiales educativos necesarios en las escuelas y vigilar el cumplimiento
del reglamento y los programas vigentes.
Hacia 1923, se formularon los lineamientos generales de una nueva relación
entre la sep y los estados, con la pretensión de evitar que hubiera disposiciones
distintas en materia educativa.
Con objeto de unificar y coordinar la educación en todo el país, en 1934, se
ampliaron las facultades de la Federación para establecer convenios de unificación
de la educación primaria con los estados.9
Cabe mencionar que también en esta época ya se invitaba al inspector a no
tener un papel pasivo en la vigilancia de las escuelas, y se le sugería estimular
a los maestros para trabajar mejor, ilustrarlos sobre los nuevos métodos de enseñanza,
darles clases, si fuera necesario, y controlar la acción educativa en el aspecto
técnico, económico y social. Para realizar esto, se le recomendaba recurrir a la planeación
de sus actividades.10
José Vasconcelos al frente de la sep incluyó la lectura y la publicación de
textos, creó un departamento editorial y le otorgó la infraestructura necesaria: El
plan vasconcelista de ediciones era publicar cien obras fundamentales de la cultura
universal, y al mismo tiempo libros de índole técnica que sirviesen de auxiliares docentes
y elementos de autoaprendizaje.11 Por su parte, eran los inspectores quienes
8 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 108.
9 Ibidem; p. 107.
10 Ramón García Ruiz, Principios y técnicas de la supervisión escolar, México, sep, 1943, apud Tapia
y Zorrilla, ibidem; p. 109.
11 Álvaro Matute, “La Política Educativa de José Vasconcelos”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo.
Curso para Directores y Supervisores de Telesecundaria; Unidad de Telesecundaria; p. 35.
23
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
llevaban a las escuelas los libros, materiales, útiles y demás herramientas necesarias
para su buen funcionamiento.
Para esos años, en el nivel conceptual ya se tenían muy claras las tareas o funciones
de competencia de la supervisión escolar: vigilar, gestionar, capacitar, cesar,
nombrar, ubicar, estimular, motivar, controlar, coordinar y planear, entre otras; sin
embargo, la normatividad para estas figuras educativas aún no estaba alineada,
existían diferencias en los niveles federal y estatal. Después de realizada la Asamblea
Nacional de Educación, en 1930, se estableció un solo sistema de inspección.12
Con ello se logró también la unificación de los sistemas educativos y de los criterios
pedagógicos en todo el país.
En 1934, el General Lázaro Cárdenas asumió la presidencia de la República
y llevó a cabo su programa de gobierno, de acuerdo con los lineamientos del
llamado Plan Sexenal. Las primeras acciones fueron la reforma del Artículo 3 constitucional
y el impulso a la Reforma Agraria. La educación, entonces, adquirió un
carácter socialista,13 el cual no fue necesariamente aceptado por los diferentes
sectores. En algunas regiones del país, los maestros rurales fueron perseguidos por
exaltar el espíritu progresista y anticlerical del Artículo 3.14
Incluso en esos años la escuela laica corrió el peligro de desaparecer, muchas
personas coincidían en suprimirla. El presidente Cárdenas se pronunció por la no
intervención del clero en la educación popular y confió a los maestros la guía de
la niñez y de los hombres de trabajo. Convocó a los profesores a salir del aula,
asistir a los talleres y al campo para apoyar sus intereses.15 Los políticos de
12 Alberto Arnaut, La Administración educativa federalizada en México; apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 109.
13 Entrevista del General Lázaro Cárdenas con Ezequiel Padilla, publicada en los diarios nacionales los días
12 y 13 de abril de 1935: “Hemos propagado, difundido y sustentado en la tribuna y en la prensa… el
derecho de los obreros y campesinos a elevar sus normas de vida, con mejores salarios, tierras propias y condiciones
de trabajo justas… No es mi manera ser instrumento de una prosperidad fundada en la explotación
injusta de las clases trabajadoras. Debemos combatir el capitalismo que ignora la dignidad humana de los
trabajadores y los derechos de la colectividad, pero el capital que se ajusta a las nuevas normas de justicia
distributiva, que garantiza buenos salarios y cumple con los derechos de las clases trabajadoras, ese capital
merece plenas garantías”; Belinda Arteaga Castillo, “El proyecto social del cardenismo (1934-1940)”,
apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria;
pp. 40-41.
14 Idem; p. 40.
15 Alberto Bremauntz, ”La educación socialista en México”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo.
Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 51.
24
Programa Escuelas de Calidad
izquierda expresaron su apoyo a la educación socialista y reconocieron la importancia
de su papel para extinguir el espíritu individualista de la educación e infundir,
a su vez, el concepto de los intereses y necesidades de la comunidad. La tarea de
los inspectores escolares era evidente: cuidar que la educación mantuviera su laicidad,
que conservara los ideales socialistas y garantizaran el control de las escuelas
privadas mediante la aplicación de la clausura administrativa, si se salían de la norma
establecida.16
Hacia la década de los años 40, con el presidente Manuel Ávila Camacho
al frente de la presidencia, se reformó nuevamente el Artículo 3 constitucional
de 1935, el país respiraba un clima más tranquilo, la política nacional atravesó
por un periodo de cierta estabilidad, aun cuando en el plano internacional la Segunda
Guerra Mundial conmovía a la población y en otros ámbitos se fortalecía
la economía capitalista.17
Luego de la reforma al Artículo 3 constitucional, se revisaron los planes,
programas y libros de texto oficiales. Jaime Torres Bodet, entonces Secretario de Educación,
emprendió un movimiento de modernización de las técnicas de enseñanza
que retoma, entre otros, el principio de individualidad y deja de lado los de la conciencia
colectiva.18
La función principal que se atribuyó a los supervisores escolares en este periodo
se concentró específicamente en vigilar que en los planteles se cuidara la “exacta
observancia de las disposiciones legales” de la Ley Orgánica de la Educación
Pública y que el contenido de la educación primaria fuera igual en toda la República.
En los años subsecuentes a la Segunda Guerra Mundial, la industria y la
demografía crecieron favorablemente en México. La educación y la salud fueron
renglones prioritarios de atención de los gobiernos que se sucedieron de 1958 a
1970,19 se construyeron miles de escuelas en este periodo para incorporar a
16 Ibidem; p. 59.
17 Cfr., Belinda Arteaga Castillo, “Procesos sociales y educación en el gobierno de Manuel Ávila Camacho
(1940-1946)”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de
Telesecundaria; p. 97.
18 Ley Orgánica de la Educación Pública, capítulo IV, artículo 16, fracción VI, Presidencia de la República;
México, 1941: “Se estableció como fin último de la Educación, la consolidación de la unidad nacional y la
exclusión de toda influencia sectaria, política y social, contraria o extraña al país”.
19 Este periodo corresponde a los sexenios presidenciales de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz.
25
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
millones de estudiantes al sistema educativo en todo el país.20 Los desayunos escolares
y la publicación de millares de libros de texto fueron la fórmula innovadora para
atender la demanda educativa.
Si bien durante estos años todos los niveles que integran el sistema de educación
formal se expandieron en forma impresionante, el crecimiento de la
población rebasó la expansión del sistema.21 El propósito de las escuelas fue lograr
que los alumnos concluyeran un año escolar y admitir a los estudiantes en el grado
subsecuente y lograr la conclusión de un nivel educativo. La permanencia, aprobación
y eficiencia terminal, se convirtieron en los principales indicadores de evaluación
de la eficiencia interna del sistema.
En aquellos años, el sen consiguió resultados importantes, mismos que contribuyeron
a su posicionamiento social. Niños de 3 a 5 años cursaban la educación
preescolar; la educación primaria atendía a alumnos de 6 a 12 años, y la secundaria
a jóvenes de 12 a 15. Los otros niveles: el técnico, el medio superior y superior,
también iniciaban un periodo de alta demanda.
En el periodo que va de 1940 a 1978 operó un cambio fundamental
en la naturaleza de la función de inspección y el puesto: si bien ya desde
la primera época la inspección escolar tenía funciones de control laboral e incluso
injerencia en lo relativo a los salarios de los maestros, a partir de 1940 se
generó un proceso de adquisición de una importante autoridad en el control
administrativo y laboral del magisterio, al intervenir en la contratación, asignación
de adscripción, cambios en la adscripción, sanción y cese de los maestros
en una estrecha relación con el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la
Educación (snte).22
Con la aparición del snte en el escenario educativo, muchas cosas cambiaron en
la organización de la estructura interna del sen; por ejemplo, a cada zona escolar
correspondía una delegación sindical, que tenía la atribución de asignar las plazas
20 “Entre los años 1958 y 1970, la demanda potencial correspondiente a todos los niveles mencionados
pasó de 17 millones 173 mil 506 individuos a 26 millones 555 mil 664; lo cual quiere decir que dicha
demanda se incrementó 54.6%”; Carlos Muñoz Izquierdo, “Evaluación del desarrollo educativo en México
(1958-1970) y factores que lo han determinado”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso
para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 191.
21 Ibidem; p. 194.
22 Cfr. Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 117.
26
Programa Escuelas de Calidad
vacantes, el inspector escolar era el interlocutor directo, la función de control laboral
del magisterio seguía en sus manos, así como la responsabilidad de la administración
educativa federal. Otra muestra de esto fue el acceso al cargo de inspector,
a éste sólo se podía llegar mediante el Sistema de Escalafón y, como condición,
ser miembro del Sindicato. El snte tomó bajo su control las políticas y decisiones
en materia educativa, los nombramientos de figuras directivas (directores y supervisores)
y docentes quedaron a su cargo, de esta manera se instituyeron las bases
de su control.23
Para los años 70 había crecido tanto el sen, que pesó sobre los inspectores
o supervisores una sobrecarga de asuntos administrativos; con la ampliación de la
cobertura educativa también crecieron los problemas en el magisterio.
El sistema educativo fue muy vasto en esos años, pero también conflictivo,
los supervisores se convirtieron en una pieza clave que contribuyó a garantizar
la paz política y gremial de la mano del snte.24 Para entonces, la sep enfrentaba
las consecuencias de su crecimiento y del robustecimiento sindical. Las autoridades
educativas perdían el control de los maestros en la misma medida en que aumentaba
la influencia del Sindicato en el gremio magisterial, los supervisores no fueron la
excepción.25
23 “A mediados de la década de los cincuenta, las autoridades educativas federales empezaron a ver con
optimismo la expansión centralizada, así como la consolidación del snte como una organización nacional
del magisterio, con un carácter fuertemente centralizado… en esos años, la opinión oficial comienza a
cambiar… El crecimiento de la Secretaría no sólo había reducido la capacidad de control y autocorrección
administrativa y técnica de la sep, sino también la proporción de los recursos presupuestales que no
estaban atados al gasto corriente, sobre todo el pago de los sueldos y honorarios… el personal se hacía
cada vez más numeroso; al mismo tiempo, el control que las autoridades ejercían sobre sus empleados
era cada vez más endeble”; Engracia Loyo, “El largo camino a la centralización educativa”, apud María
del Carmen Pardo(coordinadora), Federalización e innovación educativa en México.
24 Alberto Arnaut, Conferencia magistral La función de los asesores técnico-pedagógicos (atp) en las
nuevas administraciones educativas, ofrecida en el Primer Encuentro Estatal de atp del Programa Escuelas
de Calidad, realizado en Tabasco, en mayo de 2005.
25 “Esas dificultades comenzaron a modificar la postura oficial… En sus Memorias, Jaime Torres Bodet da
cuenta de ese viraje: “En 1921, Vasconcelos pugnó por federalizar la enseñanza. En 1943, imaginé candorosamente
que la firme unidad sindical de los profesores contribuiría a mejorar la federalización ideada
por Vasconcelos, pero en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalización
no era recomendable en los términos concebidos por el autor […] La unificación sindical no parecía
favorecer de manera muy positiva la calidad del trabajo docente […] Habíamos perdido contacto con la realidad
de millares de escuelas […] Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos
del sindicato, encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que les sería,
a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores”, apud Loyo, op. cit.; p. 69.
27
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
Los rasgos políticos actuales de la supervisión, sustentados en la normatividad
aún vigente, se constituyeron durante un periodo de 50 años (de 1920 a 1970).
En este mismo lapso se configuraron las funciones y los roles de la inspección escolar
como instancia de control y regulación. En dicho periodo, el Gobierno Federal
se fortaleció mediante un esquema de centralización frente a los gobiernos estatales
que “perdieron la capacidad jurídica, política y técnica para dirigir la educación en
sus territorios absorbidos por el Gobierno Federal, por las vías jurídica-legal,
administrativa y laboral perdieron también la capacidad de controlar la orientación
y contenido de los procesos educativos de sus escuelas”.26
El crecimiento del sen favoreció diversos intereses: para la Secretaría y el gobierno
en turno, alardear sobre el número de obra (escuelas) construida; para el snte,
el aumento significativo del número de sus agremiados y, con ello, el incremento de su
influencia y poderío en todo el país; para los maestros, mejores salarios y posibilidades
de movilidad; para la dirigencia sindical, el manejo de mayores recursos que ofertar
(plazas, adscripciones, ascensos).
Esta circunstancia implicó, a su vez, el surgimiento de los problemas entre la sep
y el snte, ya que una vez agotada la política de expansión centralizada en la década de
los 60, la Secretaría da un viraje y, hacia los años 70, sitúa el énfasis de su acción en
reformar cualitativamente al sistema.
La década de los años 70 estuvo marcada por una crisis económica internacional,
a la cual México no fue ajeno, la educación nacional se vio en la necesidad de
implementar una reforma estructural en su totalidad: de la administración pública
hasta la práctica docente; de la norma jurídica hasta los contenidos educativos.
Todo debió volver a concebirse y a edificarse.27
La reforma educativa de 1970 intentó cubrir tres aspectos fundamentales:
a) La actualización de los métodos, técnicas e instrumentos, para dinamizar
el proceso de enseñanza-aprendizaje.
b) La extensión de los servicios educativos a la población marginada, mediante la
aplicación sistemática de medios pedagógicos modernizados.
26 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 118.
27 Ibidem; p. 230.
28
Programa Escuelas de Calidad
c) Flexibilidad del sistema educativo, para facilitar la movilidad horizontal
y vertical de los educandos entre la diversidad de tipos y modalidades
del aprendizaje.
En 1973 inició la desconcentración de las estructuras administrativas de la sep,
basada en un proceso organizacional territorial aparejado con la reforma de planes
y programas de estudio para primaria, así como de los materiales y métodos de
enseñanza. Los supervisores asumieron la tarea de conducir la implantación de tal
reforma y de vigilar su aplicación.
La difusión de la reforma educativa se hizo a través de una capacitación
en cascada: la oficina federal capacitó a los funcionarios estatales, y éstos a los
supervisores, quienes capacitaron a los directores y a los maestros. Finalmente,
los supervisores remitieron en informes los resultados de la aplicación de la reforma
a los funcionarios estatales, y ellos a la oficina federal.28
Con la desconcentración se articularon en una sola entidad las funciones del
proceso administrativo: la dirección técnica, la administración del personal, el control
escolar y la supervisión, con la suficiente autoridad en el nivel local.
Con los cambios en la adscripción organizacional se fundó la estructura orgánica
fundamental de la supervisión escolar, sin que se vieran afectadas las funciones
operativas, administrativas, laborales o sindicales en las que participaba el puesto
de inspector.29
La política educativa de mediados de los 70 y principios de los 80 tuvo como
objetivo primordial el mejoramiento de la calidad de la enseñanza, a través de dos
estrategias: a) reformar la formación de maestros mediante la educación Normal
y la creación de la Universidad Pedagógica; b) modificar el sistema de control y
evaluación del trabajo docente, a partir del seguimiento a la desconcentración administrativa
de la sep.30
28 Ibidem; p. 119.
29 Idem.
30 Arnaut, apud Pardo, op. cit.; p. 73.
29
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
En 1981, a propósito de la elaboración de los Manuales de operación de la
supervisión escolar de educación primaria, se definieron conceptos, se expusieron
objetivos y alcances de la tarea de la supervisión, se delimitaron las funciones y se
describieron las actividades, técnicas e instrumentos para desarrollar su quehacer.31
Se definió a la supervisión escolar como:
El proceso integral que facilita el control del funcionamiento de los servicios
educativos que se otorgan a la población en los planteles, conforme a normas,
lineamientos, planes y programas de estudio, y de actividades aprobados por
la Secretaría de Educación Pública.32
El objetivo de la supervisión escolar se estableció como:
Favorecer el adecuado funcionamiento del servicio educativo del nivel primario,
en la zona de supervisión, conforme a las normas y criterios establecidos
sobre el particular.33
Las acciones esenciales de la supervisión en estos manuales son las siguientes:
enlace, promoción, orientación, asesoría, verificación y evaluación.34
Entre 1983 y 1984, se estableció la Unidad de Servicios Educativos a
Descentralizar (used), con lo cual los directores y los inspectores quedaron subordinados
a la autoridad representada por el director general de la used. Entre 1986
y 1987, la used fue sustituida por los Servicios Coordinados de Educación Pública
en el Estado (scep), como una etapa muy avanzada del proceso de desconcentración.
La estructura de la supervisión quedó definida en un nuevo marco
institucional. La sep inició la redefinición de las funciones genéricas y específicas
de la supervisión escolar y de la jefatura de sector.* En 1987 se puso en marcha el
31 Tapia y Zorrilla, op. cit.; p.120.
32 Idem.
33 Idem.
34 Idem.
* El jefe de sector es el jefe inmediato superior del supervisor escolar; “la Jefatura de Sector agrupa a varias zonas
escolares y los supervisores de cada uno de los niveles educativos, bajo el mando de jefe de sector. Hay indicios
de esa figura, desde 1930. En el reglamento de inspección de 1945, los sectores son en realidad subdivisiones de
una zona escolar. Para 1950, se vuelve a hablar del jefe de sector como superior jerárquico del inspector, y agrupa
varias zonas escolares. Por su evolución posterior, todo parece indicar que se trata de un eslabón, en una elaborada
cadena de mando con tramos de control muy cortos”, apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 121.
30
Programa Escuelas de Calidad
Proyecto Estratégico 05 de Fortalecimiento de la Capacidad Técnico Administrativa
de los Directivos Escolares, por el que se diseñó el Manual del Supervisor de Zona
de Educación Primaria, así como los de preescolar, secundaria, educación especial
e inicial.
En este Manual se precisa que “el supervisor de educación primaria es el responsable
de administrar la prestación del servicio educativo en los establecimientos
escolares de este tipo, conforme a las normas y lineamientos establecidos al respecto
por la Secretaría de Educación Pública; por tanto, dichos lineamientos y normas los
debe observar para orientar su aplicación”.
La función de la supervisión escolar consiste en “orientar, promover, organizar
y estimular la participación de la comunidad educativa, como elementos de cambio
social, en la consecución de los objetivos del Sistema Educativo Nacional”.35
Se puede observar un cambio en el concepto de supervisión entre el Manual
de Operación y el Manual de Supervisión, ya que el segundo desplazó la noción de
control-regulación simple (referida a controlar el funcionamiento de los servicios)
hacia una noción más proactiva, al enfatizar las tareas de orientación, promoción,
organización y estímulo a los miembros de la comunidad educativa.
La zona escolar es una demarcación territorial con un número determinado de
escuelas, de las cuales es responsable el supervisor. Así, en el manual se establecieron
las funciones generales asignadas a la supervisión de zona escolar: “Planeación,
Técnico-Pedagógica, Control Escolar, Extensión Educativa, Organización Escolar,
Administración de personal, Administración de recursos financieros, Administración
de recursos materiales. El manual, incluso, hacía una sugerencia de actividades
para el supervisor”.36
Entre 1987 y 1988 se desarrolló el Programa de Capacitación para Supervisores,
cuyo material principal es el Manual del Supervisor de Zona de Educación
Primaria, y se pusieron en práctica sus lineamientos.
35 Idem.
36 Tapia y Zorrilla, op. cit.
31
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
El proceso de desconcentración de 1978 hasta 1992 transfirió la administración
educativa en los estados, la función y el puesto de supervisor se definió
a través del Manual del Supervisor, donde se consideran las funciones relativas al
control del personal docente, la vigilancia de la prestación del servicio, las condiciones
de trabajo de las escuelas y sus recursos materiales o educativos; también se
enfatiza la función técnica-pedagógica que debe cumplir el supervisor, en relación
con la mejora de la calidad de la educación primaria, como la asesoría técnica y la
capacitación de los docentes.
La supervisión ha sido el medio de transmisión de órdenes y requerimientos de
información a las escuelas: plantillas de personal, inventarios de muebles escolares;
diagnósticos de planta física de las escuelas; requerimientos materiales; estadística
escolar; informes de matrícula y acreditación escolar; requerimientos de personal;
concursos de aprovechamiento; incidencias de personal, y programas institucionales
de otros sectores, como salud.
En la última década del siglo xx, el Estado mexicano desempeñó un papel
preponderante; por diversas razones histórico-políticas, internas y externas, la
economía cambió radicalmente de un Estado protector a un Estado liberal-social,
empujado por la globalización económica. Como una síntesis de postulados históricos,
surge el liberalismo social como sinónimo de libertad con responsabilidad
colectiva; se incorporan los derechos sociales de tal manera, que el individuo debe afirmar
positivamente los intereses de la sociedad tanto como el Estado debe procurar
el desarrollo integral del individuo.37
En mayo de 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica (anmeb), por el cual el Gobierno Federal transfirió a los gobiernos de
los estados los servicios de educación básica y los de formación inicial y en servicio
de los docentes. El anmeb fue un acuerdo político entre el Gobierno Federal, los
gobiernos de los estados y el sindicato de maestros (snte). Su firma significó
la definición de una política educativa nacional que, por su importancia, puede
compararse con la creación de la sep, en 1921.
37 Esteban Moctezuma Barragán, “La obra educativa: hazaña de maestros, sociedad y gobierno”, apud sep,
Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 338.
32
Programa Escuelas de Calidad
A partir de la descentralización pactada en el anmeb, en 1992, varias entidades
se dieron a la tarea de construir, reconstruir, articular o simplemente hacer
gobernable al nuevo sistema educativo local, a través de la búsqueda de factores
de equilibrio. La supervisión escolar y el apoyo técnico a las escuelas se plantearon
también en el contexto estratégico y operativo de los programas compensatorios
a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (conafe), a partir de 1994.
El tema de la supervisión escolar estuvo ausente del anmeb; sólo hubo una
alusión indirecta en el Programa de Desarrollo Educativo (1995-2000), pero aparece,
ya como tema específico, en el Programa Nacional de Educación (2001-2006),
como un asunto significativo de la gestión de orden institucional y relevante para
la transformación de la escuela pública.
La administración federal promovió que la administración educativa de las
entidades contara con mayores referentes y herramientas para asumir los retos
implicados en la intervención de la supervisión escolar. Se pusieron en funcionamiento
programas como:
1. Formación de funcionarios, coordinado por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, sede México (flacso), donde se desarrollaron propuestas
de innovación en el campo de la supervisión escolar.
2. Fortalecimiento institucional del Programa para Abatir el Rezago en
Educación Inicial y Básica (PAREIB), en el conafe, en el cual se han
desarrollado esquemas de formación y consultoría en las que les solicitaron
a los equipos técnicos estatales el desarrollo de estrategias para trabajar
procesos de cambio y alineamiento de la supervisión escolar.
En algunas entidades se desarrollaron programas institucionales dirigidos a intervenir
en las funciones o tareas de la supervisión escolar, las capacidades técnicas
del personal de este servicio, procesos o estrategias de trabajo; infraestructura y
servicios para la operación; nuevas estrategias y métodos de trabajo.38
Entre 2000 y 2006, se vivió una coyuntura en la que se yuxtapusieron lógicas,
orientaciones y procesos respecto de la supervisión escolar y el apoyo técnico
38 Idem.
39 Ibidem; p. 130.
33
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
a las escuelas, tanto en el orden federal como en el local. En no pocas administraciones
educativas estatales se activaron procesos para integrar y articular propuestas
acerca de la necesaria transformación de la estructura, funciones y procesos de
trabajo de dicha supervisión.39
En un contexto en el que muchas entidades optaron por cierto camino y
otras continuaron en una relación dependiente de los lineamientos de la sep, ésta
construyó y publicó, entre 2005 y 2006, las Orientaciones técnicas para fortalecer
la acción académica de la supervisión (dgdgie, 2006); Orientaciones
para fortalecer los procesos de evaluación en la zona escolar (dgdgie, 2006);
Orientaciones generales para constituir y operar el servicio de asesoría académica
a la escuela (dgfcms, 2005); así como las Orientaciones generales para la
elaboración de la normatividad en las entidades federativas. Del gobierno y funcionamiento
de las escuelas de educación básica (dgdgie, 2006).40
Así, en los últimos tres lustros se ha desplegado un rico y variado conjunto de
iniciativas, programas y proyectos referidos a la reforma de la supervisión escolar
y de los servicios de apoyo a las escuelas, basado en decisiones exigidas por los
procesos de implantación de programas y proyectos destinados a las escuelas para el
mejoramiento de la calidad de la educación y por la formulación de nuevos proyectos
educativos locales, que implican la reorganización de las estructuras de gestión
institucional, en su dimensión administrativa y territorial.
Como se puede apreciar, a lo largo de la evolución del sen, los inspectores
o supervisores escolares han sido una pieza fundamental en la consolidación de las
aspiraciones de esta institución educativa. La historia de la supervisión escolar está
ligada al desarrollo del sistema educativo.
Los supervisores han cuidado la aplicación de las leyes de educación y su
ideario en cada momento; han llevado las reformas educativas a todos los rincones
del país y contribuido en la expansión del sistema y en proporcionar los servicios
educativos en las comunidades más alejadas, entre otras acciones de gran relevancia
social y política.
40 Ibidem; p. 129.
34
Programa Escuelas de Calidad
3. Situación actual de la supervisión escolar
Al final de la primera década del nuevo siglo, es posible afirmar que existe una
tensión constante entre las formas de trabajo tradicional y los requerimientos educativos
que demanda la sociedad actual. Dicho modelo tradicional se sostiene en una
serie de aspectos, de los cuales no existe una evidencia objetiva —se carece de
un diagnóstico de la supervisión escolar en México—, son afirmaciones o supuestos
empíricos que tienen sustento en las prácticas que la supervisión ha desarrollado
a lo largo de su existencia. Entre éstos, se pueden mencionar los siguientes:
• Debilidad en las políticas para la profesionalización de la función supervisora.
• El acceso al cargo es discrecional; no existe claridad en el proceso de asignación
de plazas de supervisión. Se toma en cuenta los años de servicio
y haber desempeñado un cargo de director escolar.
• La supervisión pone énfasis en los procedimientos técnico-administrativos, más
que en aquellos de carácter técnico —pedagógico—. Hace falta un equilibrio.
• Las visitas a las escuelas se realizan en términos de la improvisación y fiscalización,
más que en una intervención planificada. Normalmente, se privilegia
la atención de lo urgente sobre lo importante.
• Los manuales que norman su acción datan de la década de los 80.
• Forman parte del organismo gremial (snte) y, al mismo tiempo, son representantes
de la Secretaría de Educación Pública, de ello se deriva la injerencia
del gremio sindical en los asuntos educativos.
• Una vez que asumen el cargo, no se jubilan; un gran número de supervisores
tienen más de 40 años en servicio.
• La atención a la problemática escolar se da a partir de los asuntos emergentes
con una visión parcial, mas no integral, sobre los procesos y resultados
educativos.
• La estructura organizativa responsable de la supervisión se distingue por la
verticalidad y la rigidez.
35
Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
• Realizan su trabajo ceñidos a parámetros de exigencias y rutinas muy arraigadas,
basadas en la tradición del cargo, y no en su actualización e innovación.
• Falta de criterios, procedimientos o instrumentos actualizados de acuerdo
con las necesidades de calidad y equidad para regular, orientar y evaluar el
desempeño de la función supervisora.
• El personal de nuevo ingreso carece de las competencias para afrontar
la función.
• Su gestión se caracteriza por ser centralista, vertical, rígida y homogénea.
• La práctica sigue siendo de tipo enlace informativo de los aspectos administrativos
de la educación.
• Falta de equidad en la atención a las escuelas.
• En muchos casos es excesivo el número de planteles por zona escolar.
• El modelo organizacional que identifica a la función supervisora responde a
un rol directivo tradicional, cuyas características se enlistan a continuación:
- Verticalidad en la operación
- Discrecionalidad en la aplicación de la norma
- Evaluación con fines de control y sanción
- Imposición de procedimientos
- Comunicación unilateral
- Prioridad al trabajo centralizado, aislado e individual
Problemática del SEN respecto de la supervisión:
Algunos de los asuntos pendientes en el SEN son la definición e implantación
de políticas que apuntan a una efectiva reforma de la supervisión escolar, entre las
que se aprecian:
• Ausencia de una política nacional para la transformación de la supervisión
escolar, aun cuando se ha señalado en los documentos correspondientes de
política educativa sexenal.
36
Programa Escuelas de Calidad
• Carencia de un diagnóstico de la supervisión escolar a escala nacional que
dé cuenta de si el número de supervisores es suficiente para el total de
planteles escolares de educación básica en todo el país, así como de otros
indicadores relevantes sobre la realidad por la que atraviesa.
• Iniciativas aisladas en las entidades federativas por transformar o fortalecer a
la supervisión escolar, pero sin mecanismos de evaluación de impacto acerca
de su operación.
• Desfase del marco jurídico que regula la función de la supervisión escolar.
• Salarios diferenciados para la misma función entre los sistemas estatal
y federalizado.
• Carencia de evaluación sistemática y análisis de la práctica de la supervisión,
así como su impacto en la mejora de la escuela.
• No existe un programa de capacitación y actualización oficial y específico
para la atención de la función supervisora, alineado a las políticas educativas
vigentes ni de inducción al puesto.
• En el marco de la nueva gestión institucional hace falta, además, la modernización
de la función; es decir, el planteamiento de nuevos roles y tareas
acordes con las demandas actuales y futuras.
Se reconoce la importancia de la función supervisora para evaluar el rendimiento de
las escuelas, a partir de la obtención de información para el análisis de los indicadores
tradicionales: ingreso, egreso, matrícula, eficiencia terminal, reprobación y movilidad
escolar. Sin soslayardicho reconocimiento a través de la detección de los procesos educativos
que requieren mejorar, de la recopilación y análisis de información en forma periódica,
de la asesoría y acompañamiento para la transformación de la gestión escolar,
de la instalación del plan estratégico como mecanismo para el ejercicio de
la autonomía escolar y de la constitución de los Consejos Escolares de Participación
Social como dispositivo que favorece la transparencia y la rendición de
cuentas, entre otras acciones.
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Un Modelo de Gestión
para la Supervisión Escolar
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